第1074期

收支并不相称的财政分税制

划分了中央和地方的税收分配,却没有相应调整支出责任。

六十秒读懂专题

1994年中国实施分税制改革,将税种划分为归中央财政收入的国税和归入地方财政收入的地税,还有中央与地方共享收入的部分。但是分税制划分了收入分配,却并未相应调整支出责任,导致中央拿走大部分税收之后,只承担军费、外事、武警等强力部门的费用,而地方收税占总财政的比重跌至50%以下,却要负担从行政开支、公共投资到科教文卫等种种项目的大部分开支。[阅读全文]

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要减税负先减间接税》,网易另一面

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导语:近日,中国房价将全面暴跌的预测引发热议,而长期有评论认为地方政府靠卖地赚钱已经是公开的秘密,不可能任由房价下跌。这种论调的依据之一便是分税制改革划分中央和地方的税收分配之后,却没有相应调整支出责任,使得地方政府拿的少却要支出更多。

1949年以后,中国政府财政长期维持中央统支统收的模式,全部收入归中央调度使用

自1949 年新中国建立以后,建立了符合苏式计划经济特点的高度集权的财政体制。1950 年,全国财政会议决定"统一全国财政经济工作",建立各种收入都层层上交中央财政、各种支出都层层向中央申请拨款的"统收统支"的财政体制,全部的农业税和税收全都归中央政府调度使用。在1979 年改革开放之前,中国预算收入主要来自国有企业收入而非税收,按《中国财政年鉴》历年数据,从1958 到1978 年国营企业利润上缴收入的比重均超过税收收入的比重,并占整体财政收入50%以上。

80年代之后开始实行划分收支的财政承包制,除按各地情况上交一定比例外,地方政府可以自行运用财政盈余

改革开放后,为振兴活力被扼杀的经济,从1980年起中国大部分省份实行"划分收支、分级包干"的"财政承包制",这一般被称为"分灶吃饭"体制,即划分中央与地方收入和支出的范围,再按照各省的情况确定地方上交比例或中央定额补助。在此体制下,地方若超额完成计划或有预算外自筹增加的收入,则地方政府可以自行运用财政盈余,无须再报请上级财政部门批准。1983至1985年,中国财政部实施"国有企业利改税",将国营企业原规定利润上缴改为缴纳各项税款。1988年秋,中国财政部同意十几个省市实行财政包干,以过去一至三年的上交额为基数,确定一个固定的上交额,或一个上交额递增率,除此之外的收支地方自理,中央不过问。

1994年实施的分税制改革确定中央和地方的税收分享比例,结果使地方税收占总财政收入比重从平均73%降至50%以下

1994年分税制实施后,中央和各省级政府间开始实行以"划分税种"为主要内容的分税制改革,"按各地上交比例"的财政包干制废除。分税制的主要内容是将税种划分为归中央财政收入的国税和归入地方财政收入的地税。一、国税主要包括关税、消费税、从中央政府企业征收的所得税;二、地方税包括营业税、地方企业的所得税、地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、农业税收、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入及其他小项杂税。三、中央与地方共享收入,包括增值税、资源税、证券交易税。其中增值税分由中央占75%及地方占25%;资源税则按不同的资源品种划分,大部分资源税作为地方收入,海洋石油资源税作为中央收入;证券交易税由中央与地方各分享50%。

经过分税制改革,地方正式税收占总财政收入之比重,由分税制改革前平均73%下降为1994-1999 年间的49%;2000-2009 年,这一比例进一步降为46.6%。

收入减少并未使地方财政支出责任也相应调整,从行政开支、公共投资到科教文卫等种种项目都要由地方财政出大头

很多联邦制国家的税制也是分税制,但财权事权统一,哪一层政府更有钱哪一层政府干活就更多。而中国实行分税制恰恰与之相反。各层级政府间事权归属,可以世界性金融危机发生前、财政支出相对平稳的2006年官方数据为例。2006年中国财政支出状况是:各级政府的行政管理费用、事业费用与其他支出占总额31.4%,地方政府分摊这笔支出的86.4%,其中的行政事业单位离退休经费92.4%由地方承受,公检法支出95.5%由地方承受。中期公共投资、也就是经济建设支出占总额26.5%,地方政府分摊这笔支出的77.7%。科教文卫事业支出占总额19.3%,地方政府分摊这笔支出的90.8%。社保与就业补助支出占总额5.3%,地方政府承担这笔支出的88.6%。抚恤与社会福利救济费占支出总额2.2%,其中地方政府承担了99.4%。中央政府支出占大头的,就只有军费、外事支出、武警费用,都是九成左右。也就是说,中国的中央政府拿走一多半税收,只着重承担强力部门的支出。而地方政府拿走一少半支出,从孤寡残疾到优游卒岁的退休官僚的支出都要承担。

在财政窘迫的情况下,地方政府开始想方设法增加收入,除大规模发放地方债外,征地卖地也成了主要途径之一

分税制改革划分了中央与地方的财政收入,但对两者的支出责任未作相应调整,地方财政显得窘迫,于是地方政府开始想方设法增加收入,比如普遍大规模发放地方债。中国1995年开始实施《预算法》,禁止地方政府举借债务。但根据中国审计部门的数据,截至2011年底,除54 个县级政府没有政府性债务外,全中国省、市、县三级地方政府性债务余额共10.72 万亿元,其中政府开设的融资平台公司政府性债务余额为4.97 万亿元,占全国地方政府性债务余额46.38%。多数政府融资平台公司本身不具有自偿能力,依赖财政拨款偿还贷款或用政府信用给予隐性担保。另外还有最受争议的卖地问题,长期有批评将居高不下的房价与分税制造成的地方财源减少相挂钩。这种分析认为现行土地制度赋予了中国地方政府征用、变更、及转让土地的独占权与强制权,因此在中央拿走大部分税收之后,以"征地—强拆—卖地"出名的"土地财政"便兴起了。

分税制之后,政府的税收收入持续猛增,但因80%以上都是间接税,使得税收负担最终都转嫁给了平民

自分税制改革以来,中国政府年年猛增的税收收入仰赖于间接税,而间接税为主体的税制结构使得税收高速增长部分转嫁到平民,导致平民消费能力下降。自1994年底分税制改革以来,中国税收收入呈现长达十多年的高速增长的趋势,1995~2008年每年平均税收增长弹性(税收增长率/GDP增长率)高达1.47。中国税制结构以间接税为主体,以企业所得税和个人所得税为代表的直接税占税收比重在2007年仅为26.9%。在这种税制设计下,表面上看,中国85%左右税收由企业交纳。但是企业交纳的税款中,仅12.7%是不能转嫁的直接税,87.3%是可以转嫁的间接税。这样,看似企业被政府要走的钱较多,实际上这些税负都已转嫁给平民个人。

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