第1021期

“专业复杂”的预算让公众立法者读懂并不难

合理制度下,公众和立法者读懂立法者并不难

六十秒读懂专题

要让立法者和公众理解政府财政预算,不是每年只给一个“解读”就能了事。政府预算的执行效果、追加预案等细节资料,都应以清楚、易懂的出版物长期公开发行,并容易为公众所获取。政府预算的审批过程要完全在媒体上公开。政制上也要让立法者有细分门类人尽其用的制度架构、足够的时间、充分的专业辅助,庶几才能做到“让立法者读懂预算”。只出一份《政府预算解读》,不改变“十天内结束一年会程、一天内表决通过财年度预算草案”的制度、不改变“人大财经委”“人大预工委”包揽预算审查的财政神秘主义,远远无法达到“释疑解惑”的目的。[阅读全文]

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The New Politics of the Budgetary Process,Aaron Wildavsky,2003

Public Budgeting Systems,Robert D. Lee Jr. ,2007

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导语:近日,全国人大常委会预算工委预决算审查室主任夏光称,过去有很多全国人大代表反映财政预算报告看不懂,为释疑解惑,今年预算工委准备和财政部一起提交给大会一个《政府预算解读》,方便代表和社会公众读懂预算报告。但要“释疑解惑”,单出一份“解读”显然无法达到目的。

全能政府的官僚为串谋牟利,倾向于以复杂暧昧的预算制造“财政神秘主义”

制度经济学者发现,现代拥有大政府的经济体,其预算程序十分复杂,再加上财政幻觉的存在,政策制定者缺乏强烈的诱因采用最具透明度的预算程序,反而将尽可能地创造公共财务暧昧不明的状况,以谋求特定群体或个人的利益。因为全能政府的财政政策,倾向于建立一个复杂的预算程序,创造一个易于串谋的环境,更有利行政官员们获得所欲追求的利益。所以全能政府更有诱因利用行政与立法部门、受托人(官僚)与委托人(纳税人)之间信息的不对称,在预算程序中运用某些技术策略,例如使预算提案不易为公众和决策参与者所理解、不能将政府所有财政活动完整全面体现在单个提案,来获得较多财源。

日本、美国的国会执行财政预算审查时必须定期举行电视直播的公开听证会

为了避免这种恶劣的财政神秘主义,在日本、美国每年的预算审查过程中,国会都有一番热闹的辩论和争吵,电台、电视台直播国会讨论的情况。美国法律《国会预算与财政管理》对听证会和有关报告作了具体规定:在为各财政年度提出预算共同议案时,参众两院的预算委员会应当举行公开听证会,并应听取国会议员、联邦政府部门和机构、公众和全国性组织代表的证词。美国联邦政府每年至少举行四个预算听证会,以帮助公众和立法者深入理解联邦预算的编列。公开这些情况,公众和决策参与者才能籍以了解财政预算中的“秘密”及存在的问题。

日本政府每年除了出版《图说日本财政》外,还有发行年度《决算与检查》、《会计检查梗概》等出版物,解释预算执行中的问题和改进意见

为了使纳税人和拨款人能清楚明白地理解预算状况。日本于每个新的财政年度开始(4月份)之后的第二个月(5月份),大藏省即对外发行该年度执行的预算的详细资料。每年6、7月份,出版一本《图说日本财政(该财年)》,详细介绍财政的基本知识、财政制度即预算的结构、该年度预算的背景资料及每项支出的来龙去脉、日本财政的历史演变、与美国英国德国法国等主要发达国家的财政对比状况等。预算资料大量运用图表,非常形象化,谁都能看得懂。并且日本财政监察机构每年都要编制《决算与检查》、《会计检查梗概》一类的书刊,公开发行。在这类书刊中,明确报告政府哪个部门、什么单位发生了哪些问题,造成的经济损失,问题发生的原因,会计检查院提出的改进意见等等。

澳大利亚和韩国的法律要求政府公布每一级政府预算执行的操作内容、评估方法、影响分析、追加预算的影响报告

澳大利亚和韩国的财政法律要求政府不仅提供类似美日年度总体的预算解读,还需要公布每一级政府预算执行效果的评估方法、影响分析、追加后果。澳大利亚的《预算诚实法案》(Charter of Budget Honesty Act)除了确保政府会公开出版每年的财政策略报告,内容包含长期的财政目标、对于策略性预算重点的说明、财政政策的评估等。另外,《预算诚实法案》亦要求各个层级的政府必须提供相关的策略说明,包括长期目标与短期目标的操作内容、作为预算基础的策略重点,甚至政策产出结果的测量方法。“预算诚实法案”还要求年度经济和财政展望报告(Economic and Financial Outlook)须包含财政估算、敏感性分析等。韩国在2010 年4月通过《国家财政管理法》的修正案,对中期财政计划的透明度大幅的提升。中期计划背后的经济假设分析与解释必须依法公布细节,例如此计划对未来收入的影响分析。而当追加预算或年中修正预算案的内容会影响中期财务计划时,行政单位必须将影响中期计划的报告连同追加预算或预算修正案送至国会备查。

日本通常国会会期150天,预算案的审议和自然休会就占去其中2/3,美国国会实际预算审议时间长达近五个月

日本国会会议分为通常国会、临时国会、特别国会三种形式,其中通常国会主要活动就是审议翌年度政府预算案及与预算有关的法案。不同于中国人大十天内结束一年会程、一天内表决通过财年度预算草案,日本通常国会会期长达150天,从每年12月到翌年8月,其中仅预算案的审议和自然休会(年终休假、5月初连休)就要占去2/3 的时间。美国自1985年实行《平衡预算及紧急赤字控制法》至今,每年国会实际审议预算案的法定时段从2月15日国会预算局向国会提交对政府预算提案之分析及未来经济预测报告开始,至6月30日众议院通过对所有拨款法案的表决结束,总共有近五个月之久,较1974年的《预算法》所规定的审议时间还缩短15个星期左右。

美国国会对政府的预算授权和实际拨款全细分到专门的常设立法委员会和小组委员会审查,众议院拨款委员会不能再担任其他重要委员会的职务

在文明国家,议会有责任帮纳税人看紧荷包,所以有更强进取心的议员会特别在意改善、专精理解自己预算、审查预算的基本能力,而议会的预算审查机制也会尽力发挥懂行的议员的知识优势。以美国的政府预算审批过程为例,当总统提出的预算案被分别提交国会两院以后,先由两院的预算委员会起草一项共同决议(Concurrent Resolution),作为指导两院各立法委员会预算活动的根本纲领。该决议将联邦政府的活动划分为国防、能源、健康、收入保险等19个部类,将每一个部类的预算授权、开支的目标计划被分配到各常设立法委员会,由它们分头对相应负责监督的行政活动预算进行详细的调查。调查审议工作完成后,各委员会即着手起草一份授权拨款议案。

授权拨款议案通过国会两院全体会议审议后,还不能径行拨款。两院的由13个小组委员会组成的拨款委员会掌握了财政支出控制权。这13个小组委员会有权对有关部门的机构、项目、人员以及各种行政行为进行审查,能够召集各部有关人员到小组委员会举行的调查听证会上作证;它们通过逐条审议相应的部门预算,提出不同的拨款方式并起草13 个年度拨款议案。直到通过拨款议案,政府才能拿到钱。而且根据美国国会规则规定,为确保议员独立有效率地发挥专业知识,众议院拨款委员会的每位成员属于两个小组委员会,不能再担任众议院其他重要委员会的职务。

美国的“国会预算办公室”、专业助理群体、专业智库,都能协助民选议员解读预算

在美国,考虑到行政技术官僚与民选立法议员在专业程度上不会完全对等,所以有专业、超党派的“国会预算办公室” (Congressional Budget Office,简称CBO) ,聘请许多财政、会计、经济、预算专家,从事预算分析与政策分析,负责协助国会议员了解联邦政府预算,向议员提供审议预算的必备信息和分析结果供议员们参考。国会从此不再依赖行政部门的经济分析与概算计划。局长任期四年,分别由众议院议长及参议院临时议长在预算委员会任命。并且美国的国会里,还有非常活跃的“专业助理俱乐部”,与预算审查相关的助理会形成跨党派的自主团体,平常就频繁分工讨论,不断增强对于预算的掌握。更不用说,国会之外,美国有众多专业智库,政策研究与建议类智库通常都有退职的政务官参与其中,不断生产各式各样的政策报告,国会议员只要愿意,都可以取得丰富的知识资源,协助他们面对政府预算。