选联合国秘书长,谁说了算?

联合国秘书长的选举一直因不够民主和透明而饱受诟病,但中文媒体长期报道“美国试图操纵秘书长选举,以维持霸权主义”,确实也是子虚乌有。

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MapleRecall 作者:黄童超

12月15日,联合国大会(General Assembly)和安全理事会(Security Council)主席联名致信所有成员国,正式开始“海选”下任联合国秘书长,现任秘书长潘基文将在2016年12月31日离任。

这将是1996年后,联合国秘书长的选举第二次和美国总统大选“撞车”。不过,美国总统大选的进程毫无疑问将经受彻底地监督与考验,总统候选人将被媒体和公众“游街示众”;而联合国秘书长的选举,可能就要不那么民主和透明了。

选举联合国秘书长,安理会的选择可以决定一切,以至于第2任秘书长收到上任电报才得知自己当选。

每一任联合国秘书长(Secretary-General)都事关人类未来5-10年的走向,但绝大多数国家没有多少选择的机会。从一开始,《联合国宪章》(UN Charter)就规定“秘书长应由安理会推荐,并由[联合国]大会任命。”若要被安理会推荐,候选人必须获得安理会15个成员国中的至少9票,并且确保5个常任理事国都没投否决票(Veto)。

在过去8任秘书长的选举(包括谋求连任)中,5个常任理事国的决定性作用不言而喻。1946年,第1任秘书长、挪威人特吕格韦•赖伊(Trygve Lie)之所以能够上任,是因为盟军统帅艾森豪威尔(Dwight Eisenhower)、英国外交大臣安东尼•艾登(Anthony Eden)以及加拿大外交官莱斯特•皮尔逊(Lester Pearson)等候选人接连遭到苏联否决,安理会不得已做出妥协。

可惜第1任联合国秘书长无法阻止冷战蔓延,朝鲜战争一拖再拖,安理会打击北朝鲜的行动又被苏联否决,世界和平和安全的前景变得黯淡无光。1953年,赖伊还没干满第二个任期,就辞掉了这份被他称作“全世界最困难”的工作,理由主要是他无法忍受苏联的态度。

从左至右、从上到下分别为前6任联合国秘书长,左上角为第1任秘书长赖伊。/AP

在选择继任者时,苏联再次堵住了安理会的大门,包括又一次否决了上文提及的加拿大外交官莱斯特•皮尔逊的提名。常任理事国法国和英国为了能打破僵局,便向安理会提交了一份包括4个候选人的名单,他们希望苏联至少能中意一个。结果默默无闻的瑞典外交大臣达格•哈马舍尔德(Dag Hammarskjöld)被苏联人接受,联合国前副秘书长布赖恩•厄克特(Brian Urquhart)在《外交事务》(Foreign Affairs)上写道,“哈马舍尔德直到安理会电报催他接受这份工作时,他才知道自己被选上了[秘书长]。”

由于安理会的决定性作用,当安理会15国把最终推荐人摆在联合国大会面前时,人手一票的193个成员国大多还是会乖乖同意接受安理会选出来的候选人(获得半数同意,候选人即成功)。许多NGO批评联合国大会就像是一个“橡皮图章的议会”,对联合国大会剩余的178个非安理会成员国来说,留给他们的似乎只有“爱签就签,不签滚蛋”。

联合国秘书长是安理会妥协的产物,并不是超级大国的“走狗”。

但是,安理会至高无上的影响力是《联合国宪章》设计者的初衷。也正是由于安理会5个常任理事国“一票否决”的设计,再加上非常任理事国不可小觑的10票(1965年前为6票,因为只有6国),所以最终推选出的联合国秘书长不会是某一国特定的“傀儡”,而一定是各国妥协的结果。

例如1981年,第4任秘书长、奥地利人库尔特•瓦尔德海姆(Kurt Waldheim)寻求第3个秘书长任期,但在选举中被中国连投16次否决票;而中国中意的候选人艾哈迈德•萨利姆(Ahmed Salim)则被美国连否15次。安理会无奈之下提出了新候选人、秘鲁外交官佩雷斯•德奎利亚尔(Pérez de Cuéllar),佩雷斯没有遭到任何否决,顺利被推荐到联合国大会,并当选为第5任秘书长。

另一个典型是1996年的秘书长选举,仅仅干了5年的第6任秘书长、埃及外交官布特罗斯•布特罗斯-加利(Boutros Boutros-Ghali)寻求连任,遭到美国坚决反对,因为加利无法控制联合国飞涨的开支,无法调停波斯尼亚和克罗地亚的战争,他失败地介入索马里的维和行动,还不情愿对卢旺达种族屠杀(约50万-100万人被杀)做出反应。

2014年4月7日,人们在卢旺达首都一座体育场模仿当年的死者,纪念大屠杀20周年。/AP

随后安理会开始酝酿新人选,陆续收到尼日利亚、加纳、科特迪瓦和毛里塔尼亚的4位提名候选人。12月初,安理会对4位候选人进行非正式的、不记名的摸底投票(Straw Polls)(这一摸底投票的传统始于1981年)。在前3天的几次摸底投票中,4人要么凑不够9票支持票,要么身背常任理事国的否决票,讨论一度陷入僵局。根据非营利组织“安理会报告”(Security Council Report)的统计,5个常任理事国的否决次数可能超过30次。在继续闭门磋商后,来自加纳的科菲•安南(Kofi Annan)胜出,最终成为第7任秘书长。

过去70年的历史中,联合国秘书长的选举过程是非常政治化的,但是说“选举被操纵”绝对是恶意中伤。科菲•安南的确得到了美国的一票,可安南在其10年的任期中,长期反对美国领导的战争。安南指责美国将萨达姆赶下台(安南却全然不顾萨达姆像屠杀羊羔一样屠杀伊拉克人民);2006年12月安南在离任的时候,还在密苏里州发表演讲攻击美国,“没有一个国家可以为了确保自己的安全,而凌驾于其他国之上。”可能只有《社会科学报》这样的中文报纸,才会认为“安南是美国中意的人选,美国对他的选择也得到了回报”。

选联合国秘书长没有具体标准,却有许多不成文的糟糕规定,这导致秘书长水平参差不齐。

联合国并不需要解决所谓“选出傀儡”的伪问题,却得改进选举的民主程序和透明度。2015年,联合国改革秘书长选举过程的热情特别高涨,联合国大会十分反常地在2015年9月通过了一项决议,呼吁联合国大会和安理会主席联名开启新一任秘书长的选举(这也带来了文章开头的那一幕)。9月的决议还提到,联合国大会将与所有的秘书长候选人会面,[候选人的]性别、地理标准应该在选举过程中被加以考虑,许多媒体推测女性+东欧的候选人背景最有优势。

尽管如此,美国中间派智库美国外交关系协会(Council on Foreign Relations)认为秘书长选举面临许多悬而未决的问题,其中一个是提名候选人的截止时间表。1981年中国和美国“大打出手”的时候,安理会在后期带来了“第三者”佩雷斯•德奎利亚尔才解决了分歧。新媒体Medium的大卫•斯蒂文(David Steven)嘲讽道,“[想当上联合国秘书长的人]要先按兵不动,直到经过足够的投票轮数,安理会将引进一个绝对不会引起异议的候选人。”

安理会推荐阶段后发制人,可能是一个出色的竞选策略,但是在联合国大会讨论阶段,审议候选人的时间就变得很短。许多NGO都在呼吁明确截止时间表,目前最明显的一个障碍是俄罗斯——该国一直在抵制建立一个明确的候选人截止时间表。

第2任秘书长、广受好评的达格•哈马舍尔德重新定义了“秘书长”一职,他出人意料地主动前往北京,解决了中国扣押17名美国飞行员的问题,“交给达格”(Leave it to Dag)成了媒体上风靡一时的标题。但上文已经提到,达格本人几乎没有参加秘书长的竞选,安理会选中他更多的是出于运气。

另外一个棘手的问题是,无论是《联合国宪章》还是后来的实践中,都没有一个明确的秘书长遴选标准,这造成了一些不成文的糟糕标准横行。2006年秘书长选举,包括俄罗斯在内的许多国家都认为这次秘书长“该轮到亚洲国家的人来当了”,美国和英国再三强调应该考量个人的能力而不是国籍,却无济于事。美国当时驻联合国大使约翰•博尔顿(John Bolton)向媒体解释,选秘书长的“地区轮换原则”并不存在而且十分不可取,但最终浮出水面的秘书长候选人基本都来自亚洲国家。除了东欧国家外,世界其他地区压根没打算插一脚。

印度前联合国官员沙希•塔鲁尔(Shashi Tharoor)在2006年的秘书长选举中,获得了安理会15票中的10票(已超过了9票),但却遭到美国的否决。2014年11月,塔鲁尔接受《外交政策》(Foreign Policy)采访时义愤填膺地说道,“我相信候选人的愿景是非常重要的,这也是为什么我不辞辛苦说出我的……但是秘书长的竞选不是关于愿景也不是关于[候选人的]履历、语言表达能力、管理能力还是个人魅力……选举秘书长是一项政治任务。”根据美国大使约翰•博尔顿的自传所说,一部分原因是因为“沙希•塔鲁尔触犯了一个联合国不成文的惯例,那就是秘书长应该来自无足轻重的小国。”潘基文挤掉了塔鲁尔等候选人,成了第8任联合国秘书长。

2008年4月18日,潘基文在联合国大会上为教宗本笃十六世的到来作开场介绍。/AP

2007年2月,还是美国驻联合国大使约翰•博尔顿信心满满地对美国众议院外交事务委员会阐述道,美国强烈支持潘基文,是因为他在老布什时期的驻美使馆经历有目共睹,“我们中的许多人都与他共事过,他的努力促使韩国和朝鲜在1991年9月加入了联合国”,还因为他已经做出了一些改革联合国的努力。到了2009年9月,约翰•博尔顿失望地回答《经济学人》(the Economist),“目前为止我只看到了[潘基文改革联合国]最低的进展。”

早在联合国成立几年前,富兰克林•罗斯福就将联合国秘书长称为“世界仲裁人”(World Moderator),随后的《联合国宪章》将联合国秘书长描述为“首席行政长官”(Chief Administrative Officer),并在其网站上将秘书长与“部分外交官、倡导者、公仆以及[公司的]CEO”划等号。在过去的70年间,挑出的秘书长要么超出了这些界限去行使职责,要么根本不够格。2016年的选举可能会更加民主和透明,选出来的秘书长也不会是哪国的“傀儡”,但由于选举过程的系统性缺陷,联合国能选出足以承担起“维护世界和平与安全”重任的人吗?

参考资料

Stewart M. Patrick. (2015). "The Other Election to Watch in 2016: Selecting the Next UN Secretary-General." Council on Foreign Relations.

Christopher W. Tatlock. (2008). "Timeline: UN Secretary-Generals." Council on Foreign Relations.

Brian Urquhart. (2006). "The Next Secretary-General: How to Fill a Job With No Description." Foreign Affairs.

Security Council Report. (2015). "Appointing the UN Secretary-General." Security Council Report.

Colum Lynch. (2014). "The Race for U.N. Secretary-General Is Rigged." Foreign Policy.

John Bolton. (2007). "Surrender Is Not an Option: Defending America at the United Nations." Threshold Editions.

题图:Bebeto Matthews. "United Nations Secretary General designate Ban Ki-moon addresses the United Nations General Assembly during a meeting for his appointment as the new U.N. chief in New York, Friday, Oct. 13, 2006." AP.

联合国大会
联合国六大主要机构之一,其决议没有多大的约束力。
联合国大会(General Assembly)是联合国六大主要机构之一,它由全体联合国成员国组成,每年定期举行一次会议,从成员国中推选一位大会主席,主席主要负责主持议事。联合国大会通过的决议,大多只是隔靴搔痒,没有实质意义上的约束力。
联合国安全理事会
联合国六大主要机构之一,是联合国最具实权的机构。
联合国安全理事会(Security Council)是联合国六大主要机构之一,根据《联合国宪章》的宗旨及原则,安理会负有维持国际和平与安全的责任,是唯一有权采取强制行动的联合国机构,其中5个常任理事国有安理会否决权,因此安理会是联合国最具权力的机构。5个常任理事国为中国、俄罗斯、法国、英国和美国,10个非常任理事国任期均为2年,经选举每年更换5个,不能连选连任。
联合国宪章
宪章宗旨可以概括为:维持国际和平和安全、促进人民自决、增进对人权的保障。
1945年6月26日,《联合国宪章》于联合国国际组织会议结束时在美国旧金山签字,于1945年10月24日生效。宪章宗旨可以概括为:维持国际和平和安全、促进人民自决、增进对人权的保障。
卢旺达种族屠杀
1994年的100天内,约有50万-100万人被杀。
卢旺达种族屠杀发生在位于中非的卢旺达,是胡图族人对图西族人进行的种族灭绝大屠杀,从1994年4月6日至7月中旬的一百天里,约有50万-100万人被杀,约占当时全国总人口的20%。电影《卢旺达饭店》根据该历史事件改编。
摸底投票
安理会推选秘书长候选人时的非正式、不记名投票。
联合国安理会会事先进行非正式的摸底投票(Straw Polls),确定各国的意向并加以讨论。1981年,摸底投票的票种分为“支持”、“反对”;1991年,摸底投票改革成,“红色”代表常任理事国,白色代表非常任理事国;1996年,颜色区分再次被使用;2006年,摸底投票又变成“支持”、“反对”、“弃权”。
外交关系协会
美国最有影响力的外交政策智库。
美国外交关系协会(Council on Foreign Relations)创立于1921年,是美国专门从事外交政策和国际事务的非营利、无党派的会员制组织、出版商和智库,它常常被认为是美国最有影响力的外交政策智库。
约翰•博尔顿
担任美国常驻联合国代表,认为联合国亟需改革。
1949年11月20日,约翰·博尔顿(John Bolton)出生于美国马里兰州巴尔的摩市,拥有耶鲁大学法学博士学位,曾任里根政府的司法部长、老布什政府的助理国务卿、小布什政府的副国务卿,并在2005年出任美国常驻联合国代表。博尔顿主张对伊朗核武器计划采取强硬态度,公开指责金正日的残暴,主张严格惩罚北朝鲜,同时他对联合国也持有强烈的批评态度,认为联合国亟需改革。
  • 第1任秘书长(1946-1952)
    特吕格韦·赖伊(挪威),他支持联合国对朝鲜战争进行干预,以及支持以色列和印尼的建国。
  • 第2任秘书长(1953-1861)
    达格·哈马舍尔德(瑞典),曾促成以色列和阿拉伯国家的停火协议,于1961年9月18日在飞机失事中丧生。
  • 第3任秘书长(1961-1971)
    吴丹(缅甸),领导联合国促成了古巴导弹危机的结束,以及缓和了刚果内战。
  • 第4任秘书长(1971-1982)
    库尔特·瓦尔德海姆(奥地利),参加了关于越南的巴黎国际会议,并主持了第一阶段关于中东的日内瓦会议。
  • 第5任秘书长(1982-1991)
    哈维尔·佩雷斯·德奎利亚尔(秘鲁),监督黎巴嫩美国人质释放谈判,促成苏联撤军阿富汗,并参与两伊战争停火协议的谈判。
  • 第6任秘书长(1992-1996)
    布特罗斯·布特罗斯 - 加利(埃及),失败的秘书长,大幅增加了联合国开支,却无法有效制止局部战争与种族灭绝。
  • 第7任秘书长(1997-2006)
    科菲·安南(加纳),他将自己描述为一个“活动家”,得到不少褒扬,但他在人权、维和和管理上同样暴露出了许多问题。
  • 第8任秘书长(2007-2016)
    潘基文(韩国),乏善可陈的履历表,无法对叙利亚战局起作用,纽约时报在2013年直呼:“你在哪里,潘基文?”
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