安理会决议:象征大于实质

安理会的运行机制建立在五个常任理事国“大国一致“原则基础上。在实践中,由于现实政治利益的冲突,联合国决议的象征意义常常大于实质。国际政治很大程度上仍然受现实政治而不是国际法原则支配。

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MapleRecall 作者:吴鼎

联合国安理会于以20日以15票赞成一致通过决议,促请有能力的会员国根据国际法,在叙利亚和伊拉克境内受“伊斯兰国”控制的领士上,采取一切必要措施,特别防止和打击伊斯兰国和胜利阵线的恐怖主义行为,摧毁它们在伊拉克和叙利亚相当多的地方建立的庇护所。

美国总统奥巴马主持联合国安理会会议/Wikimedia资料图

联合国安全理事会是联合国最主要的机构之一,按《联合国宪章》,其责任在于 “依照联合国的宗旨和原则来维护国际和平与安全”。依靠国际组织维护世界和平与安全的理念最早可以追溯到18世纪德国哲学家伊曼努尔•康德的《永久和平论》,但其实践很大程度上是二十世纪两次世界大战的结果。第一次世界大战对欧洲的巨大破坏使很多人相信,建立能在事件升级为军事冲突前解决国与国之间纷争的国际组织将是维护世界和平的有效手段。第一次世界大战结束后在美国总统伍德罗·威尔逊极力主张下建立的国际联盟是二十世纪第一个以“集体安全”为目标的国际组织。威尔逊总统本人,认为国际联盟毫无疑问是世界和平的有效保障。他在1919年对美国国会的演讲中认为“它(国际联盟)是对世界和平的明确保障。”但有些讽刺的是,美国参议院却拒绝批准凡尔赛条约,以至于美国从未能加入国际联盟。这也为这个刚刚诞生的国际组织埋下了致命的隐忧。

通过国际组织确保集体安全的理念可以追溯到康德发表于十八世纪的《永久和平论》,但对这个理念的实践则是二十世纪两次残酷的世界大战的产物。

缺少美国的国际联盟主要由第一次世界大战的主要战胜国——英国和法国主导。其联盟理事会(League council)发挥的作用相当于今天的联合国安理会,其永久成员包括英国、法国、意大利和日本。尽管如此,国际联盟还是在调解国际纠纷方面发挥了显著作用,尤其是对一系列国际领土纠纷进行了有效仲裁和解决。在1920年代,国际联盟调解了芬兰和瑞典之间关于奥兰群岛、德国和波兰关于上西里西亚和伊拉克土耳其之间关于摩苏尔的领土纠纷。此外在打击世界范围内的鸦片贸易及安置俄国内战造成的难民问题方面也发挥了作用。

描绘巴黎和会的油画/Wikimedia

然而在30年代世界经济危机后,国际联盟未能起到协调世界主要强国的作用,最终未能阻止第二次世界大战的爆发。在美国缺席之外,欧洲另外两大主要国家——德国和苏联——作为国际联盟成员的时间都非常短暂。德国于1926年加入国联,但在1933年纳粹政权上台后退出。同年苏联加入了国联,但1939年苏芬战争的爆发使苏联成了国联历史上唯一被开除的成员。作为创始成员国的日本由于不满国联对日本占领满洲的态度而于1933年退出。另一创始成员国意大利则于1935年发动了对国联仅有的三个非洲成员之一埃塞俄比亚的侵略。

1942年1月1日,日本袭击珍珠港和德国对美国宣战后不久,同盟国26个国家签署的《联合国共同宣言》。“联合国“名称即来源于此。《联合国宪章》于1944年由英、美、中、苏 代表共同起草。1945年,随着太平洋战争的结束,《联合国宪章》生效,联合国开始正式行使其功能。

美国在国联的缺席和德国、苏联、日本的先后退出时国联难以为继的主要原因。国联的经验对联合国制度的设计有深刻影响。

联合国安理会毫无疑问是联合国所有机构中最具实权的。它通过的决议——无论是对某国的制裁还是冲突地区的停火——对联合国所有成员均有约束力。为了防止联合国像国际联盟一样因为大国的不服从甚至退出而土崩瓦解,联合国安全理事会设置了常任理事国和其否决权作为制度基础。安理会十五个常任理事国由五个常任理事国和十个非常任理事国组成。每个国家一票。程序问题(例如,该事件是否属于安理会管辖范围)上的投票通过需要至少九票。实质问题(例如国际争端的解决和制裁的通过)也需要至少九票才能通过,但必须有五个常任理事国的一致同意,换言之,任何一个大国在安理会投票的任何问题上都具有一票否决权,这就是安理会的“大国一致”原则。《联合国宪章》的设计者希望,通过赋予二战五个主要战胜国以至高无上的否决权力,消除大国退出联合国的动力。

然而,作为旨在维护世界和平与安全的机构,大国否决权也常常使联合国安理会不能有效执行其使命。例如1971年第三次印巴战争期间,苏联在战争的关键时刻否决了联合国要求两国停火的决议,以此帮助印度继续其军事行动,以削弱冷战中作为美国盟友的巴基斯坦。这最终导致巴基斯坦投降并接受孟加拉国独立。

大国否决权常导致联合国安理会不能有效执行其维护世界和平的功能。但也许这就是将世界主要国家全部囊括于一个国际组织所必须付出的代价。

因此,联合国安全理事会行动能力很大程度上受到五个常任理事国现实政治利益、而非联合国宪章原则的约束。这点在冷战中表现得最为明显。冷战中苏联频频利用否决权使安理会瘫痪。例如,苏联第一次使用否决权是在1946年否决法国从黎巴嫩和叙利亚撤军的决议。苏联驻联合国大使称,叙利亚和黎巴嫩的新政府实际上不过是法国傀儡。在直接牵涉苏联和“东方阵营”利益的问题上,安理会更是完全陷于瘫痪状态。1948年苏联利用其占领的东德领土完全包围西柏林的优势对西柏林陆路通道进行封锁,在接近一年的时间内,西柏林给养几乎完全依靠美国空投。在此期间,安理会由于苏联阻挠而无法通过任何决议。

1956年的苏伊士危机则显示,即便是五个常任理事国,其权力也绝不平等。美国和苏联的影响力远远大于其他国家。1956年10月,以色列向纳赛尔统治的埃及发动进攻,以阻止纳赛尔政权将苏伊士运河国有化并阻止以色列船只通行的政策。10月29日以色列进入西奈半岛后,英法向埃及和以色列发出最后通牒,要求双方停火。以色列接受停火而埃及拒绝。英法随即轰炸了开罗和苏伊士运河区,并向西奈半岛出兵。

苏伊士危机中参战的英国士兵/Wikimedia

由于纳赛尔政权的亲苏倾向,英法本以为美国会默许对埃及的军事行动。但不料美国总统艾森豪威尔对事件大为不满,美国随即在安理会提出了谴责英法的动议。英法两国历史上第一次动用了其否决权。尽管英法在名义上阻止了安理会决议,但实际上不得不同意撤军,以方便联合国紧急部队(United Nations Emergency Force)进驻西奈半岛维护和平。

以上事例都告诉我们,安理会作为旨在维护世界和平的国际组织,其决议在很多时候都仅仅是象征性的。尽管集体安全一直是国际组织努力的目标,但19、20世纪的“现实政治”(Realpolitik)传统也许仍没有离我们远去。也许正因为安理会五个常任理事国在政治价值上的分歧(例如冷战中的美苏),才使秉承“大国一致”原则的安理会不能充分发挥其作用,国际问题的解决也因此不得不诉诸实力而不是国际法原则。但无论如何,也许我们应该庆幸,五个常任理事国至少能在打击“伊斯兰国”这个问题上取得共识。

参考资料

Gharekhan, Chinmaya. The Horseshoe Table: An Inside View of the UN Security Council. New York: Longman, 2006.

永久和平论
德国哲学家康德1895年的论文,对民主和平论等国际政治理论具有深刻影响。
德国哲学家康德1895年的论文,对民主和平论等国际政治理论具有深刻影响。
伍德罗·威尔逊
美国政治家和学者,美国第28任总统。巴黎和会“三巨头“之一。以国内政策上的进步主义和国际政策上的理想主义而著称。
美国政治家和学者,美国第28任总统。巴黎和会“三巨头“之一。以国内政策上的进步主义和国际政策上的理想主义而著称。
奥兰群岛
位于波罗的海、波的尼亚湾入口处的一个群岛,也是芬兰的一个自治区,通用瑞典语。
位于波罗的海、波的尼亚湾入口处的一个群岛,也是芬兰的一个自治区,通用瑞典语。
第三次印巴战争
1971年12月发生在印度和巴基斯坦之间的战争,由孟加拉国独立运动引发。
1971年12月发生在印度和巴基斯坦之间的战争,由孟加拉国独立运动引发。最终结果为巴基斯坦投降并承认孟加拉国独立。
  • 康德《永久和平论》
    1795年,德国哲学家康德发表论文《永久和平论》,提出以个“国际联邦”保障世界和平。
  • 国际联盟成立
    1919年,巴黎和会上起草了《国际联盟盟约》,旨在维护世界和平的第一个国际组织国际联盟成立。
  • 美国参议院拒绝加入国联
    1920年,美国参议院最终拒绝批准凡尔赛条约。美国未能加入国联。
  • 德国退出国联,苏联加入国联
    德国在1933年纳粹政权上台后退出国联,苏联加入。
  • 冬季战争,苏联被国联开除
    1939年,苏联侵略芬兰,被国联开除。
  • 《联合国共同宣言》
    1942年1月1日,同盟国26个国家签署的《联合国共同宣言》,“联合国”一词正式诞生。
  • 《联合国宪章》生效
    1945年,太平洋战争结束,《联合国宪章》正式生效。
  • 联合国通过决议打击ISIS
    2015年,联合国安理会一致通过决议打击ISIS
为什么ISIS的名字如此多变 大V水军僵尸粉:IS的网络战 被批量制造的“肉弹”袭击者
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