恶作剧当恐袭,洛杉矶错了吗?

洛杉矶因恶作剧匿名信关停学校,并非联邦政府预警失误。预警系统升级后,蛛丝马迹未来都可能成为紧急状态的导火索。

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MapleRecall 作者:于方

当地时间14日晚,洛杉矶联合学区多所学校收到一封匿名恐怖袭击警告邮件。洛杉矶教育局长Ramon C. Cortines随即发布通知,关闭了近1100所公立学校,64万学生停课,其中包括近2.5万名中国留学生。15日,联邦众议院情报特别委员会民主党首席议员Adam Schiff表示,匿名邮件很可能只是一场恶作剧。

因为一封邮件关停千所学校,洛杉矶教育局为什么可以如此任性?

就在15天前,圣贝纳迪诺发生的枪击案造成14人死亡,后被证明是伊斯兰极端分子所为。隔壁发生了自911以来死伤规模最大的恐怖袭击,势必会影响50英里外洛杉矶的决策,综合来看停课的成本远远比恐怖袭击的风险小得多。

洛杉矶警局要求公立学校停课,只是州级行为。

洛杉矶教育局发布的恐怖袭击警报,与联邦政府的全国性恐怖袭击预警相去甚远,因恶作剧误关了学校,并不是联邦政府的预警失误。

自911后布什政府建立“国家恐怖袭击预警系统(Homeland Security Advisory System,HSAS)”起,联邦政府一直谨慎使用预警系统,一方面,启动预警状态的费用高昂,花的可都是纳税人的钱。预警系统建立仅一年,布什政府共三次宣布提高恐怖威胁警告级别,每次都是大举强化安全措施,但是在警告发布后,却没有发生任何恐怖袭击。这引起了民众对预警系统的广泛质疑,认为这种系统除了吓唬人以及花费纳税人钱财之外没有其它用处。而当年的反恐预算几乎成为布什政府的头等大事,国土安全局年度预算377亿美元用于情报和预警系统,比2002年度的195亿美元增长了将近一倍,占总预算16.9%。

15日,警察在肯尼迪学习中心保障安全。/Luis Sinco

另一方面预警系统在设计之初只用来发布信号,不提供具体的恐怖袭击信息或躲避措施,无形中默许了地方执法机关许多特权,有特权就会有反抗。

“国家恐怖袭击预警系统”把恐怖袭击的风险从低到高分为绿色、蓝色、黄色、橙色和红色五个等级。911后,“反恐战争”状态下的黄色预警一直没有解除,对大规模的群体行动尤其敏感。2002年11月,乔治亚州哥伦布市的公民组织“SOA Watch(School of American Watch,SAW)”在申请抗议和平游行后,被强制要求佩戴一种磁力计,实际上就是一种金属探测器。一旦游行公民超出了原先规定的游行区域,警方将有权力进行人身搜查和逮捕。而在此之前,SAW并没有出现过暴力游行行为。

SAW以违反宪法第一第四修正案,责成联邦基层法庭停止警察的搜查行为,法院驳回了SAW的要求。直到2004年SAW组织者Roy L. Bourgeois一纸诉状把哥伦布市高级法院法官Bobby Peters告上了第11巡回上诉法院,法院最终判SAW胜诉,法院的判决书写道:“黄色警报”已经存在两年半,“反恐战争”一时半会儿也结束不了,不能因为“反恐战争”而削减宪法赋予的权力。

Bourgeois胜诉后,众议院在第二年就通过了一项法案,要求发布颜色预警时,联邦政府要明确地方执法部门权限范围,想尽办法维护民众的合法权利。法案在美国国会以压倒性424:4的支持率获得通过。

恐怖分子不再只是外国人,还有被外国恐怖组织招募的美国公民。

尽管颜色预警系统在不断完善,但在过去10年间,美国面临的恐怖袭击威胁已经发生了重大变化,恐怖组织的袭击手段和方式也在不断升级变化,特别是来自美国本土的恐怖袭击威胁增多。

虽然美国没有再遭受类似911的大规模恐怖袭击,但个人恐怖的威胁警报却频频拉响。2009年11月,在美国德州基林市附近的胡德堡军事基地,美军心理专家Nidal Malik Hasan少校开枪行凶,导致13人死亡、30多人受伤。哈桑原来是约旦籍,即将派驻伊拉克。据调查,这位虔诚的伊斯兰教信徒曾多次造访鼓吹“圣战”的网站,甚至与“基地”也门分支头目奥拉基有多次邮件往来。极端思想煽动的个人恐怖主义行为发生时间很短,可能只有很短的前期预警或者根本没有事先预警,其威胁要远远高于精密协调组织的大规模袭击。

预警系统门槛过高难以启动,国土安全局转而投向民众主动防御。
炸弹解除后的时代广场。/Wikipedia

2010年5月1日,一辆停在西45街和第七大道路口的日产尼桑车不断冒出白烟。一个街头小贩提醒了正在巡逻的骑警Wayne Rhatigan。Rhatigan闻到了车上的火药味儿,紧急联络了一同巡逻的两位警员疏散人群,后发现车上装载着用两个计时器、三个丙烷气罐和另外两桶一加仑装汽油以及烟花制成的炸弹。塔利班在事件发生第二天认领了没有爆炸的尼桑车。尽管纽约警方认为并没有证据显示汽车炸弹事件是由塔利班策划,但事件嫌疑人、巴基斯坦裔美国人Faisal Shahzad承认在策划时代广场的汽车炸弹之前,曾在巴基斯坦一处恐怖分子营地中接受过制造炸弹的训练。

纽约大都会运输署意识到正是那位路过的小贩和骑警的及时反应拯救了时代广场的密集人群,随即发起了“If you see something,say something(如果你看到了什么,就说出来)”活动,鼓励乘坐公共交通的乘客积极举报可疑人群和装备。纽约大学政府改革研究方向的教授Paul Light指出,如果仅靠联邦政府的“高能预警”,反而让美国民众处在持续恐慌或麻木的状态中,发出警报后没有采取进一步措施,民众只能被动忍受恐怖袭击的威胁。众多议员和立法官员的争议,促使国土安全局重新考虑“颜色预警系统”的价值。

与此同时,在斯波坎市2011年1月18日马丁•路德•金的纪念游行队伍中,三个工人发现了在街边长椅上的可疑包裹,随即报告了波斯坎警察。后经证实,包裹里的炸弹足以造成大规模伤亡。美国公民的主动防御意识,引起了国土安全部的注意。自发预警不仅能节省大笔费用,还能有一手现场信息,再借助Face book、Twitter等社交媒体的传播,简直堪称完美。不久之后,国土安全部从 纽约大都会运输署争取到了活动授权。

与布什政府时代的“反恐战争”相似,奥巴马政府的“两级预警”同样带有“反恐政治”的色彩。

但并不是每一次公民雪亮的眼睛都能发现可疑的包裹。在奥巴马发表2011年国情咨文演讲两天后,时任国土安全局局长的 Janet Napolitano宣布将推出国家恐怖威胁预警系统(National Terrorism Advisory System,NTAS),实行新的“两级预警系统”,意在弥补颜色预警系统的缺陷,建立一个情报准确、可操作性强的信息预警系统。

7日,国土安全局局长Jel Johnson提出“中间级”预警。/AP

同时“两级预警系统”也借鉴了“If you see something,say something”活动中社交网络的应用,一旦有来自可信赖信源的危险信号,将通过社交网络发布出去。预警信号只分为紧急(imminent)和升级(elevated)两种,但只有在收到“具体、可信”的恐怖威胁时才可以启用,启用标准过高,网络另一端的民众始终没有等来国土安全局的袭击预警。

直到今年加州枪击案发生后,国土安全局再次提出了新的预警系统,在原先的“两级预警系统”之上增加了“中间级”预警,在信源可信、信息不够详尽的情况下也能发出恐怖袭击警告,这意味着只要有恐怖袭击的蛛丝马迹就可能进入紧急状态。

实际上,在发布正式的恐怖袭击预警之前,预警发布方必须对恐怖袭击信号和恶作剧进行真假甄别。例如,在洛杉矶发出“停课”通知的同时,全美最大学区纽约的多所学校也收到了内容一样的匿名邮件,却并没有采取预警措施,正是因为纽约警察局对邮件的内容进行了核查,发现信件内容并不是“圣战”分子常用的写法,也没有提及“安拉”或古兰经中的诗句。

托马斯国王中学的学生穿过街道去往学校。/Al Seib

但是,州一级的反恐信息甄别还主要依赖联邦情报机构的协作。911之后为了减少情报系统之间的竞争,联邦政府改组了情报系统,成立中情局,与联邦情报机构共享信息;而与州情报机构间信息确认和沟通往往需要反应时间。在两年前的波士顿马拉松爆炸案中,两个伊斯兰极端分子引爆了藏在沿途体育用品商店里的自制炸弹,最终造成3人死亡183人受伤。然而马萨诸塞州当局在事后调查时才知,引爆炸弹的嫌疑人之一Tamerlan Tsarnaev早已被俄罗斯和美国情报机构记录在案。

因此,同是州级行政机构的纽约警局也对洛杉矶关闭学校的决策表示理解。尽管目前洛杉矶学区已经解除了恐怖袭击预警,在FBI确认匿名信件的来源之前,真不能责怪洛杉矶教育局任性。

参考资料

Diana Crandall, Emma Brown and Mark Berman, (2015) Facing the same threat, schools in Los Angeles, New York take different tacks, The Washington Post.

National Counter Terrorism Center, (2010) Terrorist Identities Data mart Environment.

Brigitte L. Nacos, Yaeli Bloch-Elkon, Robert Y. Shapiro, (2011) Selling Fear: Counterterrorism, the Media, and Public Opinion.

Kären Hess, Christine Orthmann, Henry Cho, (2013) Police Operations: Theory and Practice Bourgeois v. Peters, 387 F. 3d 1303 - Court of Appeals, 11th Circuit 2004.

题图:Richard Vogel. 15日洛杉矶学区的校车都停在加迪纳. / AP.

伊斯兰极端分子
加州血案的枪手夫妇,与中东的“圣战”组织“伊斯兰国”有密切联系。
女凶徒玛丽克出生于巴基斯坦, 007年开始在Face book上张贴极端主义留言,引起家人关注。另有人形容玛丽克的家族有政治影响力,且与极端分子有联系。男凶徒法鲁克,是在美国出生的地道美国人。外界怀疑女枪手玛丽克可能引导丈夫法鲁克变成极端分子。
SOA Watch
SAW是一个非暴力的草根运动组织,致力于站在声援拉丁美洲和加勒比地区的人。
1990年,由神父Roy Bourgeois和少数支持者组织成的非暴力的草根运动组织,致力于站在声援拉丁美洲和加勒比地区的人,主张关闭全美军校。
第一
联邦公民有言论、新闻和集会自由。
禁止美国国会制订任何法律以确立国教;妨碍宗教信仰自由;剥夺言论自由;侵犯新闻自由与集会自由;干扰或禁止向政府请愿的权利。该修正案于1791年12月15日获得通过,是美国权利法案中的一部份。
第四修正案
旨在禁止无理搜查和扣押,并要求搜查和扣押状的发出有相当理由的支持。
美国建国前,大英帝国政府曾下发通用搜捕状,让北美殖民地的治安警察可以任意进入任何人的私有领地进行搜查,这样的做法导致新大陆居民的普遍不满,是美国革命爆发前紧张局势的一个重要原因,第四条修正案就是针对这种搜捕状所作的回应。
第11巡回上诉法院
是美国13个联邦上诉法院之一,其司法管辖范围包括亚拉巴马州、佛罗里达州和乔治亚州。
是美国13个联邦上诉法院之一,其司法管辖范围包括亚拉巴马州、佛罗里达州和乔治亚州。法院总部位于美国乔治亚州亚特兰大的埃尔伯特•P•图特尔联邦上诉法院大楼,一共有12个在职法官席位和7个资深法官席位。
纽约大都会运输署
Metropolitan Transportation Authority, MTA。是管理美国纽约市公共交通的管理机构。
成立于1967年,管辖著范围达4000平方英里、总人口1800万的大纽约地区(包含纽约市五大区、纽约州12个县、新泽西州及康乃狄克州部分地区)内的交通运输,该机构拥有并管理纽约地铁、公共汽车及渡轮。其辖下单位包括纽约市公共运输局、大都会北方铁路、长岛铁路、长岛公车公司、桥梁暨隧道管理局以及大都会运输署公车公司。
Janet Napolitano
Janet Napolitano 美国政治家和律师,现是第20任加州大学校长。
她曾是第21任亚利桑那州州长,是该州的第三位女性州长。2006年至2007年期间任全国州长联会的主席。《时代》杂志曾将她列为全美最杰出的5位州长。2009年起至2013年9月任奥巴马内阁中的国土安全部长。
  • 2002年3月
    布什总统第三号令签署,建立国家恐怖袭击预警系统(Homeland Security Advisory System,HSAS)。
  • 2005年
    众议院在第二年就通过了一项法案,要求发布颜色预警时,联邦政府要明确地方执法部门权限范围。
  • 2009年11月
    胡德堡枪击案,导致13人死亡、30多人受伤。让民众意识到恐怖分子不再只是外国人,还有被外国恐怖组织招募的美国公民。
  • 2010年5月1日
    时代广场汽车炸弹爆炸未遂案,嫌疑人曾在在巴基斯坦一处恐怖分子营地中接受过制造炸弹的训练。
  • 2011年1月18日
    马丁•路德•金的纪念游行队伍中,三个工人发现了在街边长椅上的可疑包裹,随即报告了波斯坎警察,制止了爆炸。
  • 2011年1月27日
    由国土安全部部长Janet Napolitano宣布将建立全国恐怖主义警报系统(National Terrorism Advisory System,NTAS),一个分为两个级别的恐怖主义威胁警报系统。
  • 2011年4月27日
    全国恐怖主义警报系统正式开始实行。
  • 2015年12月2日
    美国南加州地区圣贝纳迪诺发生大规模枪杀事件,导致14人死亡,14人受伤。
  • 2015年12月7日
    美国国土安全局局长Jeh Johnson宣布,为应对新形势下的恐怖袭击威胁,美国政府不久将推出新的恐怖威胁警报系统,新增一个“中间级”预警级别。
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