白给钱不要,瑞士人公投到底在想啥

为什么瑞士选民白给钱不要,白给假期也不要?是瑞士选民素质高吗?瑞士选民到底是怎么想的?人们以为瑞士只是一个公投之国,但瑞士也有代议民主。从瑞士独一无二的“半直接民主”制度身上,我们也许能找到一系列问题的答案。

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MapleRecall 作者:黄童超

本文系网易原生内容中心《回声》栏目出品,每周一至周五准时更新。

许多中国人可能还搞不清楚瑞士和瑞典的区别,但就在6月5日,一场公投结果让中国人刷新了对瑞士这个欧洲小国的认知。当天瑞士举行了“无条件基本收入”(Unconditional Basic Income)的公投,以决定政府要不要每月无条件给瑞士成年人发放2500瑞士法郎(约合1.6万人民币)。最终,76.9%(约190万人)的瑞士选民对该项提案说不,26个州也全部表示反对。

这不是瑞士人第一次拒绝“天上掉下来的馅饼”。查阅往年公投记录,2014年5月,瑞士以76%的反对票,否决了22瑞士法郎/每小时的最低工资标准,瑞士至今也没有全国性的最低工资法;2012年3月,瑞士以67%的反对票,拒绝将原本4周的带薪假期提高至6周……瑞士选民到底是怎么想的?要想解释这个问题,我们先得澄清几个中文网络对瑞士民主制度,特别是对瑞士公投制度常见的误解。

如果你是瑞士人,你就有机会修改新法律,乃至修改宪法。

数量上看,瑞士的确是一个“公投之国”。从1848年公投被写入瑞士联邦宪法以来,截止2016年6月,瑞士共举行了604次全民公投,平均每年将近4次,这个数字超过全世界所有国家公投次数总和,瑞士也因此被认为是直接民主(Direct Democracy)的典范。但许多人都忽略的是,瑞士同时还是一个联邦制国家,它也拥有代议民主——两院制的联邦议会,国民院(下院)代表人民,联邦院(上院)代表瑞士26个州。瑞士也通过大选来选出议员,让其制订法律。直接民主和代议民主的结合,使得瑞士民主制度与众不同。

如果你是一个瑞士人,对联邦议会刚出台的新法律心存不满,那么你可以在法律颁布后的100天内收集50000个签名,提交一份修改新法律的提案,争取进行一次选择性公民投票(Optional Referendum)。运气好的话,就能像2005年《瑞士联邦劳工法》的修正案那样,以50.6%的微弱优势险胜,让瑞士各大火车站及飞机场商场周日同样可以照常营业。

2013年10月4日,组织者倾倒800万枚硬币,庆祝征集到公投要求的签名。/flickr

如果你抱负更高,比如想修改宪法,或者想加入联合国这种集体安全组织,那你就得在18个月内搞到100000个签名,接着提案才能进入公民投票——这个过程被叫做公民创制(Popular initiatives)。提案不仅要获得多数选民赞成票,还要取得多数州的认可才行。2001年3月4日,瑞士就欧洲是否加入欧盟进行投票,结果该创制案连第一关都没过,有76.8%的瑞士人投下了反对票。当然,政府和议会也能修改宪法,只不过得经历强制性公民投票(Mandatory Referendum)这一环节,而且也得选民、各州双重多数同意才行。

瑞士的直接民主并不“直接”:民选议会通过的法律,瑞士人不会轻易反对。

强制性公民投票、选择性公民投票和公民创制是瑞士直接民主的三板斧,但在实践中,瑞士的直接民主并不是人们想象的那么“直接”。瑞士日内瓦大学直接民主研究中心发现,联邦议会通过的2000多件新法律,大部分都没有遭到瑞士人的挑战,特别是二战后至今,不到7%的新法律进入了选择性公民投票程序进行复决,这还没考虑复决有可能失败。也就是说,那种认为“公投意味着选民不信任自己选出的议员”的论断,根本站不住脚。瑞士人对民选议员制订出的法律依然相当满意。

2015年,瑞士人口830万,登记选民530万。对于单打独斗的瑞士选民来说,想要征集5万签名启动选择性公民投票,或者征集10万签名启动公民创制程序,实在有点异想天开。于是就如同瑞士伯尔尼大学教授格奥尔格·卢茨(Georg Lutz)指出的那样,最经常使用选择性公民投票、公民创制的,反而是党派与相关利益团体。联邦议会里占少数的党派,可能发起公投,来弥补自己难以参与立法过程的尴尬。即使少数党派或利益团体明知自己会一败涂地,也要尝试发起公投,因为他们想引发选民讨论。就比如本次“无条件基本收入”公投的发起者就认为23%的支持率已经远超预期。

2016年6月5日,瑞士伯尔尼,人们站在投票箱前参加公投。/REUTERS

根据瑞士联邦统计局数据,在过去一百多年进行的604次公投中,选择性公民投票(180次)有将近一半没能通过;公民创制(206次)通过率更惨淡,只达到了10.7%;相比之下,强制性公民投票成绩斐然,通过率高达74.8%。这也充分证明了瑞士直接民主实质上更像是代议民主的一种补充——如果是大多数选民都赞成的重要议题,民选的联邦议会可能早就修订联邦法律或宪法了,而不是被动地由外部力量去推动立法。

这样一来,那些由党派和利益团体推动的公投,就常常显得十分小众,比如2013年11月,一个名为瑞士青年社会主义者(Young Socialists)的团体,征集到10万签名进行公民创制,希望能将企业高管工资和最低工资比例限制成12:1,结果在公投中遭到了65.3%的选民反对。2016年2月,青年社会主义者又想通过公投禁止食品的投机交易,结果60.6%的瑞士选民都无法接受。

“瑞士没有创造直接民主,而是直接民主塑造了瑞士。”

不过,瑞士民主可不是一无是处。研究瑞士的学者喜欢引用一句话,“瑞士没有创造直接民主,而是直接民主塑造了瑞士”。早在1848年瑞士成为联邦制国家、直接民主被写入瑞士宪法之前,瑞士松散的各州就已经有了“露天议会”(Landsgemeinde),至今仍有2个小州维持着这一古老传统。一百多年来,直接民主潜移默化地将瑞士原本“赢者通吃”的民主制度,转变为一种基于妥协和共识的民主制度。

2011年5月1日,瑞士格拉鲁斯举行露天议会。/AP Photo

瑞士伯尔尼大学教授沃尔夫·林德(Wolf Linder)等学者研究称,由于受到直接民主有意无意的影响,政府和议会不能确定他们的立法是否会在法律通过后遭遇公投,毕竟选民拥有最终话语权。因此政治精英们在立法时,会倾向于在各党派、利益团体和选民之间尽量达成最大妥协,以避免新法律引起太大的争议而被丢进公投。看看上文选择性公民投票的结果就知道了,不到7%的新法律进入了选择性投票程序,实际被否的不到3.5%。难怪许多学者将瑞士称为“半直接民主”。

直接民主带来的这种妥协与合作,也塑造了现在瑞士的多党制政府。1959年以来,瑞士联邦议会中的四个最大的党派——瑞士人民党、社会民主党、自由民主党和基督教民主人民党组成了联合政府互相竞争,任何一个党派都无法在每隔4年的大选中取得支配性的地位。英国经济学人智库(Economist Intelligence Unit)2015年的民主指数排名,瑞士在167个国家中排在第6。

很多人怀疑选民能否胜任直接民主,但其实他们是在怀疑民主本身。

我们回到开头的问题,当瑞士选民参加公投的时候,他们到底在想什么?市面上对直接民主最常见的批评,是说选民没有能力胜任公投这一形式。2008年,汉斯彼德·克里希(Hanspeter Kriesi)等人在《瑞士政治》(The Politics of Switzerland)一书中援引多项调查和研究称,只有六分之一的瑞士选民“没能力”。瑞士人在投票时,会采取四种不同的高效方法。

首先,最简单的方法是不参与:瑞士选民受教育程度越低,或者对议题越不熟悉/越不感兴趣,就越倾向于不参加公投。瑞士公投的投票率向来不高,大约在45%-55%之间徘徊,这不是因为瑞士人对民主缺乏信心,而是他们对自己负责。调查显示大多数瑞士选民偶尔投票,少数选民经常投票/从不投票。一个因为不熟悉飞机法律而不去参加公投的选民,却有可能迫不及待地要对最低工资表达意见。

那些水平不够却仍执意参加公投的选民,往往会采取一个保守的、维持现状(status quo)的立场,无须担心,因为调查发现大多数瑞士人都更喜欢维持现状的立场,这使得公投结果不会被扭曲;再接下来,选民还可能根据政府和议会给出的建议来投票(政府会在公民创制中给出建议),选民也可能选择相信党派、利益团体等政治精英,大部分选民会从纸媒、电视、广播和政府发放的小册子综合获取信息,没有一个单独的因素能够掌控选民;有时政治宣传效果几乎为零,比如“司机要强制系安全带”,选民早就有了自己的判断。

2011年1月6日,瑞士日内瓦,一张海报反对禁枪公投。/AP Photo

比起其他欧洲国家,瑞士的社会福利制度长期是出了名的“吝啬”,只是最近几年才有了追赶欧洲整体水平的趋势。这一方面是因为瑞士的文化和英国等盎格鲁-撒克逊国家有相似之处,即更强调公民自助和私人主动,警惕国家的控制,另一方面得益于联邦制,还有一方面瑞士直接民主制度的影响不容小觑。

1899年瑞士就有人想实施医保,但受到医生和保守团体的反对,直到1994年瑞士才通过了强制医保。在社会福利类的公投中,预算受限制的提案通过率遥遥领先于花钱无度的提案——一般的瑞士人要比他们的政治精英更精明节俭(不只是在社会福利议题上),直接民主为公共开支和债务的扩张踩了“刹车”。直接民主还造成了瑞士社会福利制度的滞后效应,生育保险在公投中失败了三次,直到2004年才姗姗来迟。

以巧克力、手表和小刀闻名的瑞士,正在输出它政治和经济的成功故事。瑞士不仅证明它能玩得转直接民主,还在各种经济指数上一路领跑。一些国家如今在羡慕瑞士难以置信的繁荣和稳定时,恐怕怎么也想不到自己到底哪里出了问题吧。

参考资料

Hanspeter Kriesi. (2006). Role Of The Political Elite In Swiss Direct-Democratic Votes. Party Politics.

Hanspeter Kriesi & Alexander H. Trechsel. (2008). The Politics of Switzerland. Cambridge University Press.

Uwe Serdült. (2007). Direct Democracy in Switzerland and its Discontents. Research Centre on Direct Democracy.

Paolo Dardanelli. (2005). Swiss Direct Democracy: a Shining Example? University of Kent.

Wolf Linder. (2007). Strengths and weaknesses of direct democracy—The case of Switzerland, and beyond. University of Berne.

Georg Lutz. (2006). The Interaction Between Direct And Representative Democracy In Switzerland. University of Berne.

Simon GeissbüHler. (2014). Does direct democracy really work? A review of the empirical evidence from Switzerland.

Sofia & Falun & Bülach. (2014). Swiss Experince In Direct Democracy.

田芳菲. (2012). 瑞士公民投票制度研究. 华东政法大学.

题图:Swiss flag. 视觉中国&GettyImages/Mats Silvan

选择性公民投票
选择性公民投票包含四种情况。
选择性公民投票的项目包括:联邦法律、晋级实施但有效期超过一年的联邦法律、宪法或法律许可范围内的联邦行政命令和国际条约的公民投票。
强制性公民投票
强制性公民投票包括三种情况。
强制性公民投票的项目包括:整部或部分修改宪法、加入集体安全组织或超国家性质共同体以及紧急实施但有可能违宪的法律。
党派
什么样的党派更会启用公投?
实际上,不同时期党派在公投里的表现也是不同的。在78年之前,右翼政党更倾向于发动公投;而78年之后,左翼政党却更频繁发动公投,因为此时议会进行大规模法律修改的可能性越来越小。
联合政府
由一个联邦委员会组成,人数为7人。
这个政府由一个联邦委员会组成,人数为7人。1959年开始,四个政党以2:2:2:1的神奇比例把席位固定了下来,延续至今。
联邦制
联邦制同样会对福利制度造成滞后效应。
联邦制同样会对福利制度造成滞后效应。
  • 1848年
    瑞士宪法允许强制性公民投票,并允许公民以创制方式修改全部宪法。
  • 1874年
    宪法修改允许公民就联邦法律进行选择性公民投票。
  • 1891年
    宪法允许公民以创制方式修改部分宪法。
  • 1921年
    加入国际条约,可进行选择性公民投票。
  • 1959年
    “神奇公式”2:2:2:1被引进联邦委员会。
  • 1977年
    创制案签名要求从6万增加到10万,选择性公民投票从3万增加到5万。
  • 1987年
    引入创制案中的双重多数同意。
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