英国公投绝不是一场闹剧

没有数据显示到底有多少英国人反悔公投结果,英国人搜索“什么是欧盟”也说明不了任何问题。不要以为民主国家的普通民众——特别是底层民众就无知愚蠢,即使是对欧盟缺乏了解的普通民众也有可能做出明智的决策。

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MapleRecall 作者:黄童超

本文系网易原生内容中心《回声》栏目出品,“英国退欧公投”系列文章第四篇。

英国退欧公投已经告一段落,51.9%的英国民众投票赞成退出欧盟。但在公投结束后,网上开始盛传几个英国退欧的“闹剧”:有媒体报道,在英国议会网站上申请第二次公投的票数超过了350万票;有微博账号称,“一些投离开的英国人一觉醒来就后悔了”,许多人借此嘲讽英国,“可以的,这很民主”。

2016年3月23日,支持退欧者分发小册子。/AP

在英国退欧结果正式出炉后,Google趋势还发布了英国网民在Google上搜得最多的5个问题,其中排名第二的问题“什么是欧盟”(What is the EU)遭到了不少网民的嘲笑。一些人将枪口对准了公投制度本身,认为普通人——特别是底层民众大多无知和愚蠢,因此“精英治国要比民众治国好”。可事实真的如此吗?

不要以为普通民众大多很愚蠢,对欧盟议题缺乏了解的普通民众也能胜任公投。

作为直接民主的一种工具,公投经常承受的非议就是:普通选民没有能力权衡利弊,无法胜任公投。比如有人说英国退欧是一件极其复杂的、事关国家命运的议题,让缺乏专业知识的普通人来决定实在是儿戏。但在政治学领域,已经有大量的证据证明,上述观点只是一种古老的误解。

2004年,密歇根大学政治学教授亚瑟·鲁皮亚(Arthur Lupia)就做过一番解释:即使是在复杂而重要的议题上,人们也还是会基于非常简单的信息去做决策。这么做会让人们容易犯错,但是人们别无选择,因为每个人每天都面临成百上千个选择,不可能在做每一个选择之前都面面俱到地去研究。所以让所有选民都对议题信息了如指掌,并不现实。

2016年6月1日,英国伦敦,一张英国退欧公投邮递选票。/Reuters

1994年,在直接民主的拥趸——美国加州,鲁皮亚团队就对参与公投后的选民做了民调。鲁皮亚团队和其他后来的研究者共同发现,不管是在加州还是别的地方,那些对议题知之甚少的选民,都会通过不同的捷径(Shortcuts)——比如政党认同、公投的宣传活动、媒体报道、政治精英的背书,来投出他们的一票。令人惊讶的是,当大多数选民事后了解到详尽的议题信息时,他们表示也不会改变自己的公投决定。

伦敦政治经济学院教授萨拉·赫伯特(Sara Hobolt)在2007年研究了关于欧盟的公投,得出了类似的结论。挪威曾于1972年9月发起入欧(欧共体)公投,53.5%的挪威公民拒绝入欧;挪威接着在1994年11月再次发起入欧公投,依然有52.2%的选民投下了反对票。这场公投的投票率高达89%。在公投前,挪威的主要政党——工党、保守党以及属于民粹右翼的进步党,都已经在入欧议题上站了队,统统支持入欧。

赫伯特教授发现,那些对欧盟知识了如指掌、也明白党派是怎么站队的挪威选民,会根据自己在议题上的偏好进行投票;而那些了解党派站队,却缺乏欧盟知识的选民,不仅会参考自己对议题的偏好,他们更多会根据党派背书来投票;最为重要的是,当这些依靠党派背书来投票的选民,弄清楚挪威入欧的原委之后,他们也不太会改变投票行为,这也使得这些选民完全“有能力”参与公投,做出明智的决策(informed decision)。赫伯特的上述研究结果,适用于欧洲国家的公投数据,也适用于美国州层面的公投数据。

选民也会犯错,但他们会在犯错中学习。

赫伯特教授认为,“选民要比他们通常被认为的来得聪明得多”,当然她和其他持乐观态度的学者也知道,“捷径法”不是灵丹妙药。《直接民主遍布世界》(Direct Democracy Worldwide)一书的作者大卫·奥特曼(David Altman)同时指出,选民也会犯错。

不过值得庆幸的是,选民会在犯错中学习。1978年6月,美国加州对涉及财产税的宪法修正案进行公投(Proposition 13),结果加州以压倒性优势通过修正案,大幅缩减包括房产税在内的多种税种,许多人就此指责房屋业主自私,感叹“谁会发疯到投票反对自己的利益?”但是到了1988年和1990年,两次公投加州大部分选民还是选择了增税。奥特曼教授认为,选民有能力对短期成本和长期的收益(公共开支)进行权衡,得出自己想投的一票。

1978年7月19日,美国加州州长接受采访。/AP

选民会成长,而且即使在公认的成熟民主国家,公投的政治环境也在改善,选民接受信息的渠道广度和深度都在增强。2014年底,由英国议会设置的独立的选举委员会,对苏格兰独立公投结果进行审议。选举委员会在报告里指出,任何公投举行前,提供易获取的、及时的相关的信息,是保证公众对公投结果充满信心的关键。当选民知道如何注册、如何参与投票,理解公投的问题是什么,理解不同阵营间的争论,他们就越可能加入辩论,投出符合他们心意的一票。

独立选举委员会报告显示,苏格兰有428万注册选民,选举委员会给250万户家庭寄送了投票指南;公投活动家在电视、电台等媒体进行了铺天盖地的宣传,并且第一次向公投委员会报告收到的捐款(总共450万英镑)。结果就是,选民主要的信息来源有电视(56%)、互联网(52%)和传单(34%)。分别有50%和40%的人自称“非常了解”和“相当了解”公投关于什么,破了之前的记录。公投投票率高达84.6%,约有81%的受访者对公投过程表示满意。这次独立公投甚至激发了苏格兰人的政治热情,苏格兰社会态度(Scottish Social Attitudes)民调发现,2015年对政治“非常有兴趣”和“相当有兴趣”的人竟然有40%,比起公投前上升了5%。

政治家发起公投不是“不负责任”,而是计算、博弈的结果。

有不明就里的中国人,指责政治家动辄交付公投是“推卸责任”。不妨来看看关于欧盟的公投,根据瑞士直接民主研究中心(C2D)的数据,涉及欧盟/欧洲一体化事务的公投越来越常见,20世纪80年代为4次,90年代为15次(瑞士占2次),2000-2014年则为28次(瑞士占5次)。这个现象很难解释,但一部分原因正如英国考文垂大学政治学教授Matt Qvortrup所说,欧洲的政治家推动关于欧盟的公投,是将公投作为一种讨价还价的手段。

1992年,丹麦第一次公投拒绝签署《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty)。由于该条约必须全部成员签署才能生效,丹麦以第二次公投可能再次失败为筹码,让其他国家不得不做出让步。丹麦最终获得四项例外权,包括可以选择不加入欧元区,第二次公投才获得通过。奥地利、瑞典、芬兰、挪威都在1994年入欧公投上效仿丹麦,除了挪威公投不加入外,其他三国都拿着据理力争来的好处加入了欧盟。进入2000年以来,对公投的战术使用还体现在《欧盟宪法》(European constitution)上,2005年西班牙用公投和欧盟谈判,获得了更多的写入《欧盟宪法》的欧盟理事会投票数。

2005年2月20日,西班牙首相萨帕特罗参加公投。/AP

英国人举行的公投数量寥寥无几,但他们在20世纪70年代就是拿公投来谈判的。1973年,在保守党政府的领导下,英国加入了欧共体。1974年,工党人哈罗德·威尔逊(Harold Wilson)上台,以即将到来的公投与欧共体谈判,引入了预算修正等机制(英国要缴纳的摊派费很高),使得1975年公投有67%的人选择留在欧共体。在2016年,保守党人卡梅伦故技重施,先谈判,再公投,只不过带来了截然相反的结果。当然,无论是威尔逊还是卡梅伦,他们举行公投都是兑现大选中的承诺。这些政治家的算盘在于,承诺公投可以获得潜在选民支持。不管怎样,政治家发起公投不是不理性的行为,而是政治家精妙计算、博弈的结果。

不过,政治家这种策略使用公投的方式,并不被所有人喜欢。英国上议院宪法委员会就觉得这是公投的显著缺陷。好在没有证据证明,在西方国家,公投的结果会被政治家所操纵。《外交政策》(Foreign Policy)举了“公投之国”瑞士的例子,尽管瑞士的民粹主义政党(民粹不是贬义词)常常是发起公投的主导者,但公投结果不一定偏向发起者。瑞士10件事关移民的公投,有9件结果都倾向更自由的移民政策。持留欧立场的卡梅伦的失利,恰恰说明政治家很难预测公投结果。

2016年6月24日,媒体等待卡梅伦辞职讲话。/AP

公投并非灵丹妙药,公投这一形式还在不断发展,但相比起那些把“公投”与“随意”划等号的中国人,英国上议院宪法委员会的态度显然要谨慎、务实得多。委员会认为,公投有可能成为英国民主和宪法框架的一部分,英国如果要启用公投,那么最适合公投的领域就是“基本宪法议题”(fundamental constitutional issue)。委员会承认,精准定义什么是“基本宪法议题”是不可能的,可以纳入这个标准的包括但不限于:废除君主立宪、离开欧盟、废除议会中任意一院、更改下议院选举体系、通过一个成文宪法、更改英国货币体系……而英国议会,该决定哪种议题该适用公投。

参考资料

Arthur Lupia & John G. Matsusaka. (2004). Direct Democracy: New Approaches to Old Questions.

David Altman. (2010). Direct Democracy Worldwide. Cambridge University Press.

Sara B. Hobolt. (2006). Direct Democracy And European Integration. Journal of European Public Policy.

Sara B. Hobolt. (2007). Taking Cues on Europe? Voter Competence and Party Endorsements in Referendums on European Integration. European Journal of Political Research.

Derek Beach & Rasmus Leander Nielsen. (2007). Voter choice in EU referendums – a status quo-oriented issue-voting model of voting behavior.

Select Committee on the Constitution. (2010). Referendums in the United Kingdom. House of Lords.

Claes H. de Vreese. (2007). The Dynamics of Referendum Campaigns. Palgrave Macmillan.

the Electoral Commission. (2014). Scottish Independence Referendum: Report on the referendum held on 18 September 2014. UK Parliament.

Matt Qvortrup. (2015). Power to the People! But How? The Different Uses of Referendums Around the World. Political Studies Review.

Matt Qvortrup. (2016). Europe Has a Referendum Addiction. Foreign Policy.

题图:当地时间2016年6月24日,英国伦敦,“留欧”支持者。截至当地时间24日6时,英国全部328个选区仅剩下8个选区做最后的计票,但脱欧阵营已经赢得超过半数的1680万选票,超留欧阵营120万选票,已经赢得公投胜利。英国公投最后结果为脱离欧盟。/视觉中国

直接民主
人们质疑直接民主,其实是质疑民主本身。
事实上,人们质疑选民不能胜任直接民主,往往是在质疑民主本身——选民素质不够。
有能力
选民要比通常被认为的聪明得多。
有能力被定义为,人们通过捷径达成的决策,和通过充分吸收信息达成的决策,结果并无差别。
公投之国
瑞士人已经举行了600多次公投。
100多年来,瑞士人已经举行了600多次国家层面的公投。
显著缺陷
在英国上议院宪法委员会看来缺陷还不少。
在英国上议院宪法委员会看来,公投缺陷有:公投被精英团体所统治、公投对少数群体不利、公投没有设置任何议题、公投无法应付复杂的议题、公投的公众参与度低、公投损害了代议制度、公投十分昂贵……上述说法都有许多有待商榷的地方。
预测
就连独裁者有时都不能预测公投走向。
就连独裁者在使用公投时,也容易栽跟头。1988年智利的皮诺切特、1980年乌拉圭的独裁军政府都输掉了公投。而军政府之所以会在公投中败北,是因为他们自信到“不认为有操纵任何公投过程的必要”。
  • 1946年
    丘吉尔发表演讲,呼吁建立“欧洲合众国”。
  • 1951年
    法国、德国等6国建立欧洲煤钢共同体。
  • 1957年
    欧洲经济共同体建立。
  • 1961年
    英国申请加入欧洲经济共同体。
  • 1963年
    法国总统戴高乐第一次拒绝英国加入欧洲经济共同体。
  • 1967年
    英国申请第二次被戴高乐拒绝。
  • 1967年
    欧洲经济共同体、欧洲煤钢共同体和欧洲原子能共同体合并为欧洲共同体。
  • 1973年
    英国成功加入欧洲共同体。
  • 1975年
    英国举行是否退出欧洲共同体公投,有67%的英国人选择留下。
  • 1985年
    德国、法国等5国签署申根协定,英国一直未加入。
  • 1992年
    欧盟成立,但英国要求有权拒绝加入欧元区,时至今日英国也没加入。
  • 1999年
    欧元区单一货币政策开始生效。
  • 2015年
    卡梅伦在大选中获胜,兑现竞选承诺将尽早启动退欧公投。
  • 2016年
    英国是否退欧在此一举。
欧盟虽不完美,但并非外人眼中那么不堪 英国脱欧,可能顺带也脱了欧盟的底裤 40多年,英国人为什么执着于退欧
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