为了保住武汉,这些小镇吞下了大半的洪水,却没人管

蓄滞洪区每年帮有钱的邻居们吞下大半的洪水,却是以自身的经济发展为代价,最后一直穷着的它们,也只能一直当着泄洪区。

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MapleRecall 作者:吴静宜

本文系网易原生内容中心《回声》栏目出品,每周一至周五准时更新。

这几天,长江一带突然开始连续数日的暴雨,洪水蠢蠢欲动,人们纷纷预测今年或许会发生另一场堪比 1998 年的大洪水。湖北省气象局在 7 月 2 日发布了最高级别的红色暴雨预警,表示“中小河流洪水气象风险等级高”;7 月 3 日晚上,第一波洪峰刚刚抵达武汉市新洲区,第二号洪峰就已经在长江中下游形成,继续往市区逼近。截至 7 月3 日,湖北省已经有 730 万余人受灾,27 人死亡,12 人失踪。

2016年07月03日,湖北省武汉市,南湖雅园小区,居民打赤脚、或让男朋友背出积水区。/视觉中国

早在今年年初,这场大洪水就已经提上了国家防汛指挥部的日程。国家防汛抗旱副总指挥部部长陈雷在今年1 月 15 日说,去年发生的 厄尔尼诺事件可能成为历史最长的一次,受此影响,2016 年中国南北方汛期发生大洪水的可能性很大。

中央气象台 6 月提供的数据表明,2016 年累计 500 毫米以上的降雨范围比 1998 年多出 53 万平方公里,平均降雨量多处 23.5%,南方主要江河水位均高于 1998 年。这场洪水是跑不掉的了。

而看起来已经严重到要游泳去上班的武汉并不是这场洪水的主战场,武汉城区内的积水只是因为降雨过多、城市排水系统又不给力造成的内涝。真正面对着洪水危机的是底下的二三四线小城镇,它们作为蓄滞洪区往往被用来分担洪水的压力,把从长江涌向武汉的洪水都揽到自己怀里来。

不管多么坚固的大坝也只能暂时堵住洪水,最终还是要靠长江边上的蓄滞洪区来消化掉它们。

如今长江防洪主要依靠三大秘技: 隐蔽工程、三峡大坝和蓄滞洪区。隐蔽工程就是给堤坝进行一些防漏加固,它和大坝都是 1998 年的那场大洪水之后建的,一方面让长江大堤固若金汤,另一方面在拦住洪水的同时发发电什么的。

三峡大坝的设计标准就是在“ 万年一遇”(最高峰值 110,000立方米/秒)的洪水前不倒塌,“千年一遇”(最高峰值 98,800立方米/秒)的洪水前能正常运转,“百年一遇”(最高峰值 83,700立方米/秒)的洪水前还能顾得上帮下游河段挡一挡,把荆江河道接收到的洪水控制在它能力范围内。

蓄滞洪区实际上就是我们常说的“分洪区”、“泄洪区”的总和,它包括行洪的河道、分洪的湖泊、蓄洪和滞洪的平原和城镇。当洪水水位涨到临界点时,就会开闸放洪,让水先漫到一些经济不算发达、淹了损失也不太大的地区,来保证经济更发达的大城市不会受到太大的影响。

2010年7月28日凌晨,汉江支流东经河旁的两处民垸进行了扒堤分洪,共转移群众约6千人。范围3万多亩地变成为泄洪区,经济损失在约2亿元。/视觉中国

根据水利部的数据,长江中下游干流安排了 42 处蓄滞洪区,总面积达 1.2 万平方公里,可以容纳 589.7 亿立方米的洪水,相当于 1.5 个三峡大坝的总库容。在最主要的荆江蓄滞洪区里,有主体部分的荆江分洪区、涴市扩大分洪区、虎西预备蓄洪区、人民大垸蓄滞洪区四大块,横跨公安、石首、松滋、荆州、监利五个县市区,它们相互配合把洪水囤起来,过了洪峰再引入江中;如果这还不够用,再分流到下游的洪湖蓄滞洪区里。

虽然长江每年都会或多或少发点洪水,但都是小打小闹的区域性洪水,大坝一挡基本上没多大问题,并不需要真的淹城淹镇地来解决。但今年的洪水不比往常,是类似 1998 年的全流域大洪水,蓄滞洪区将是一定会用到的最后一根救命稻草。

这根稻草看起来却不怎么牢靠,许多蓄滞洪区并没有为迎接洪水做好充足的准备。

在选择蓄滞洪区时,一般都尊重历史,选取了那些古往今来就一直是江河洪水淹没和蓄洪的地区,同时也根据经济发展情况作了适当增补。所以洪水一来,那些被淹的最狠的地区往往也是最穷的地区,防洪措施几乎等于没有,摊着手等水淹过来。

《防洪法》和《防汛条例》都只对蓄滞洪区的建设环节做出了一般性的规定,要求所在地的政府制定安全建设计划,既没有具体的建设标准,也缺乏法律责任制度,最后导致当地政府建或不建防洪工程都没人管,无奖也无罚,政策成了一纸空文。

根据水利部的调查,总长 2764 公里的蓄滞洪区围堤,除了长江干堤、洞庭湖和鄱阳湖部分在 1998 年大洪水后进行了加高加固的基本修缮,其余地区都没有进行任何防洪建设。长江和洞庭湖交汇处的城陵矶在 1999 年的《关于加强长江近期防洪建设的若干意见》中就被要求建立一个 100 亿立方米的蓄滞洪区,到现在建设还处于“起步阶段”;而按照三峡规划方案,除了这 100 亿立方米,城陵矶还有一个 180 亿立方米蓄洪容积的欠账。

2012年08月10日,城陵矶(七里山)水文站。/视觉中国

安全工程不足,人口却超标了。一般蓄滞洪区内对人口应该有严格的控制政策,严进宽出,把人口限制在一个方便大规模转移的范围内。但 荆江分洪区一直都没有对人口进行限制,甚至这几年来才第一次对人口进行了摸底调查,发现现居人口 60 多万,比 1998 年增加了近 7 万人;一旦遇上要分洪,除了其中本来就定居在安全区的 20 万人,其余 40 万人都得全体转移、临时安置。

但用于安置这些居民的安全区却能力不足,围堤没有达标、台顶不够高、救生器材不够用……各种问题层出不穷,这么多年来也没有解决。在荆江分洪区内,一共 19 个被围堤围起来的安全区和 87 个安全台,全部保持在 1952 年分洪区刚建成时候的数量,也无人维护。

不仅转移目的地不靠谱,连转移路上用的道路桥梁都是临危受命。荆江分洪区现在有转移道路 129 条,共 799 千米;有转移桥 399 座,共 6.1 千米。但这远不够用,完全没有达到《长江流域蓄滞洪区建设与管理规划》的要求,还需要临时抢修转移道路 55.1 公里,临时搭建桥梁 21 座。

国家给的补助少,分洪区里也没钱。当它们想要开始自力更生时,却不得不自己承担洪水带来的经济风险。

在 2003 年以前,这里的河堤加固经费全部由地方政府承担,人力则由当地百姓肩挑背扛;2003-2008 年,国家终于给培堤土进行补助,但每一方土也只补助 5 元,余下的部分由乡镇和村民自行垫付;直到 2008 年以后,才开始全额补助,但补助额非常少,导致堤坝的加固速度也非常慢,每年平均加固 25 公里,至少还需要 24 年才能完成整个工程。

由于荆州分洪区的防洪工程一直没有得到国家立项,获得的资金补助都属于短期应急性整治。从“十五”到“十二五”之间的 15 年,荆江分洪区投入防洪和安全建设的资金总计 1.9 亿元,平均每年不到 1300 万元。

作为 最重要的蓄滞洪区,荆江分洪区是保障江汉平原和武汉三镇的第一道关卡,但它却难以发展起来。荆江分洪区所在地公安县在湖北省 80 个县域经济发展排名中,只排第 54 位;区内公安县 61.6 万人里,有 8.6 万是贫困人口,占总人数的 10%。

不甘心背着“分洪区”的锅一直自暴自弃地穷下去,它们选择了违规发展的路。按照《防洪法》和《防汛条例》的规定,在蓄滞洪区内建设非抗洪所用建筑需要申报并提交洪水影响评价报告,分洪区内也并不适宜发展容易被洪水毁坏的工业,而应该大力发展农耕。但如今的荆江分洪区第一、第二、第三产业的比值为 37.4 : 60.2 : 2.4,工业已经占了大半的比重,它们在分洪区内建起了新城,大楼林立,遍地酒楼。

2016年5月1日,湖北荆州公安县,老县城围堤以外就是分洪区。/澎湃新闻记者 李坤

根据荆州分洪区所在的公安县城乡规划局副局长马棚对澎湃新闻的回应,目前公安县城区规模比 1998 年扩大了 10 倍,半数以上的大企业(年产值500万元以上)分布在分洪区以内,其中还包括 2 家上市公司和 4 家年产值过亿的超大型企业;荆州市江南新区、孱陵工业新区、青吉工业园区也都位于分洪区内。

这意味着,一旦需要开启分洪模式,荆州分洪区将损失惨重。损失的不仅仅是当地的经济,更是公民的利益;因为根据规定,分洪区内那些林立的高楼都是违章建筑,不给赔。

2000 年颁布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》规定,洪水过后,蓄滞洪区内的农作物、专业养殖和经济林,分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的 50%-70%、40%-50%、40%-50% 补偿,住房按照水毁损失的70%补偿,家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品,登记总价值在 2000-4000 元的,按照水毁损失的 100% 补偿,4000 元以上的按照水毁损失的 50%补偿。如果像 1998 年那样只转移却没泄洪的,“给予适当补偿”。

根据这个规定,工商业将得不到任何补偿,占比 62% 的第二、三产业即便毁于一旦,也只能后果自负。而 16 年前规定的补偿办法现在再拿来作为标准,灾民的利益必然会受到损害;更别提从乡镇居委会一路审到国务院的补偿程序,只怕物价又翻了一倍,而赔偿金还没到手。

蓄滞洪区就像是后娘养的孩子,不仅要牺牲自己保全周边城市,好不容易奋斗出一点经济成果,最后却还要风险自担。

参考资料

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张博威(2015). 城市防洪标准与防洪体系探究. 中国高新技术企业.

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Yoshiaki Kobayashi(2015). Flood Risk Management in the People’s Republic of China. Asian Developed Bank.

周宏(2015).分蓄洪区安全区涵闸紧急封堵方案设计. 设计施工.

厄尔尼诺
东太平洋的海水每隔几年就会异常升温,南美洲会出现暴雨,东南亚、澳大利亚则出现干旱。
从历史统计规律来看,厄尔尼诺事件达到峰值后的第二年,夏季长江流域和江南容易出现洪涝灾害。 两个典型例子是,1982/1983年的超强厄尔尼诺事件,导致1983年6-7月,长江中下游地区出现持续性暴雨,长江许多测站水位达历史最高;1997/1998年的超强厄尔尼诺事件,导致1998年夏季我国长江流域和嫩江、松花江流域发生特大洪涝灾害。
隐蔽工程
修补漏洞,加固河堤。
长江重要堤防隐蔽工程建设首次实施项目19项,包括堤身堤基防渗工程、穿堤建筑物加固、护岸工程和河势控制工程,分布在湖南、湖北、江西、安徽四省,计划投资14.79亿元。全部项目严格按照基本建设程序实施,完成初步设计后须通过水利部审查。
万年难遇
中国防洪标准以“xx年一遇”为判断标准。
十年一遇是指流量峰值达到 56,700立方米/秒,百年一遇是指流量峰值达 83,700立方米/秒,千年一遇是指流量峰值达到 98,800立方米/秒,万年一遇是指流量峰值达 110,000立方米/秒。1998 年的大洪水流量最高峰值是 63600立方米/秒,在百年一遇和十年一遇之间。
荆江分洪区
三峡大坝后的分洪第一站。
荆江分洪区作为分洪第一站,还如此猖狂,主要是自从 1951 年建成后,这里也只分洪过一次,是 1954 年的大洪水。而 1998 年那次,因为上级决策,最后并没有开放荆江区来分洪。三峡大坝建成后,这里的人们大多认为荆江分洪区再也不需要承担分洪任务。
最重要的
如果遇到超标准洪水,为保长江大堤、江汉平原和武汉三镇的安全,首先启用的就是荆江分洪区。
荆江分洪区的启用条件是控制沙市水位不超过45米,当沙市水位接近45米,且预报还会上涨时,视情况就需要启用荆江分洪区。
  • 1951 年
    荆江分流区首次建成。
  • 1954 年
    大洪水,荆江分流区首次使用。
  • 1998 年
    特大洪水,荆江分流区并没有正式分流。
  • 2003 年
    三峡大坝落成开始运作。
  • 2004 年
    荆江分流区开始招商引资。
  • 2014 年
    史上最强厄尔尼诺事件发生。
  • 2016 年
    长江中下游即将面临特大洪水。
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